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正确把握政策是跟踪审计的关键

来源: 时间:2014-11-20 12:51
 

【摘 要】 开展政策跟踪审计是审计服务宏观决策的要求,是为了经济社会又好又快发展的要求。本文从政策自身的特点出发,结合农业保险政策跟踪审计实例,提出审计人员对政策的把握是政策跟踪审计的前提和基础,并进一步阐述审计人员如何把握政策,怎样把握政策及把握政策对审计人员业务能力和素质的要求。从而更好地实施政策跟踪审计,促进政策的落实,促进政策的改进完善。
    【关键词】政策 审计 关键 
    一、引言
    国家审计署审计长刘家义指出:加强对宏观调控政策措施执行情况的审计监督,促进贯彻落实好中央的重大决策部署,不仅关系到应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的成效,而且关系到中国经济的长期又好又快发展。
    近年来,各级审计机关开展粮食生产扶持政策审计、节能减排政策执行情况审计、国家奖助学金政策执行情况等审计,2012年的社保政策执行情况审计,各级审计机关在这些审计项目中,积极探索政策跟踪审计的有效方法和途径,既促进了政策措施的落实,也为今后进一步加强这方面的跟踪审计积累了经验、提供了借鉴。
    政策性跟踪审计越来越受到审计界的重视,政策跟踪审计不但促进政策措施落实到位,并通过检查相关政策贯彻落实情况,着力揭示和反映落实政策不到位、政策目标未实现以及资金分配、管理方面存在的问题,促进重大政策措施落实到位。
    二、政策的含义及其特点
    政策是国家政权机关、政党组织和其他社会政治集团为了实现自己所代表的阶级、阶层的利益与意志,以权威形式标准化地规定在一定的历史时期内,应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施。政策具有以下特点:①阶级性。是政策的最根本特点。在阶级社会中,政策只代表特定阶级的利益,从来不代表全体社会成员的利益,不反映所有人的意志。②正误性。任何阶级及其主体的政策都有正确与错误之分。③时效性。政策是在一定时间内的历史条件和国情条件下,推行的现实政策。④表述性。就表现形态而言,政策不是物质实体,而是外化为符号表达的观念和信息。它由有权机关用语言和文字等表达手段进行表述。作为国家的政策,一般分为对内与对外两大部分。对内政策包括财政经济政策、文化教育政策、军事政策、劳动政策、宗教政策、民族政策等。对外政策即外交政策。
    三、正确把握政策是政策跟踪审计的关键
    基于以上政策自身的特点,结合2011年江苏省审计厅统一组织开展政策性农业保险资金跟踪审计,笔者阐述政策跟踪审计的关键点在于审计人员正确把握政策。
    (一)正确把握政策是正确确定审计目标的需要


    政策“应该达到的奋斗目标”是什么,审计目标就是什么。政策的出台,通常会有其一定的背景,国家通过政策的实施,预期达到一定的调控效果。审计人员只有正确把握政策,以政策为导向,做到国家政策的调控目标是什么,跟踪审计就审什么,审计目标就是什么,紧紧围绕国家政策核心,开展审计。
实施政策性农业保险的目的,就是以确保农民增收为核心,稳定农业生产,分散农业风险,促进现代农业发展。因此,政策性农业保险审计目标就是通过检查保险运营模式和工作开展情况、参保品种和覆盖面的推进情况、各级财政保费补贴政策落实和资金的管理使用情况和农业保险的保障水平及因灾损失赔付情况,评价农业保险资金在稳定农业生产、减少受灾损失、增加农民收入等方面取得的绩效,反映存在的问题,分析形成原因,提出改进建议,促进建立农业保险长效机制、完善农业保险保障制度,推动省委省政府惠农政策的落实到位。
    (二) 正确把握政策是正确确立审计步骤和审计方法的需要


    政策核心内容决定了审什么,也决定了怎么审。对政策目标中一些容易得到的量化指标,审计人员只要采取一些简单的审计步骤,对现有的财务数据和业务数据,利用审阅法、复核法等一些简单的审计方法就能做出评价。对于一些定性的指标,审计人员就得围绕政策核心内容,凭借自身的职业判断,用特殊的审计方法加以取证并作出评价。如在农业保险资金审计项目中,对于农业保险政策的宣传是否到位、保费是否合理、农民参保是否自愿、对保险理赔是否满意、对参保品种有何建议等问题,审计人员无法直接利用现有的财务数据和业务数据进行分析得来,这时候,审计人员就得利用发放调查问卷的形式,利用召集农民开座谈会讨论的方式进行抽样和调查。三是对一些政策目标的执行效果的评价,审计无法通过实施审计步骤和审计方法取得证明,审计人员就要理性地放弃。
    (三) 正确把握政策是正确作出审计评价的需要
    一是审计人员只有正确把握政策,才能对政策自身作出正确的评价。由于政策的“正误性”特征,一些政策自身就存在在制度性缺陷,审计人员就要在深入剖析和研究、分析和对比的基础上,对政策本身存在的问题作出正确的评价,提出科学合理的意见和建议,完善制度,提高政策的执行力和公信力。二是审计人员只有正确把握政策,才能在整个实施过程中,将各个审计事项与政策进行比对,评价事项的合规性、合理性、效益性。此次农业保险审计,如对保险资金的补贴标准、参保率、保险管理费的使用情况等一些量化的指标,审计人员就是将政策规定的一些量化指标与实际执行情况进行比对,在此基础上对保险资金的使用及管理情况作出恰当的评价。
    四、如何正确把握政策
    如何正确把握政策,笔者认为审计人员应做到以下三个方面:收集政策资料要全面,解读政策要深入,判断政策要敏锐。
    (一)全面收集并占有政策文件资料
    1.审计人员要在时间和空间的纵向上全面收集政策文件
    一要在时间的纵向上全面收集政策文件,审计人员应以时间为序,全面收集相关的政策,了解政策的来笼去脉。由于一项政策的出台,总会有其产生的背景,现实的指导性,不同时期的政策调整,以及对未来的影响,所以,审计人员为了全面掌握政策情况,就必须对政策的来笼去脉了如指掌。这样将不同时期的政策连贯起来,有利于审计人员全面掌握政策的信息。此次政策性农业保险审计,审计组收集了2008至2010年的政策文件,并对不同的指标进行区分加以评价。二要在地区级别的空间纵向上全面收集政策性文件。政府为了贯彻落实国家政策,当一项政策出台后,从中央、省、市、县,甚至县级各部门,层层发文。这样将不同层次的政策文件收集完整,有利于审计人员全面掌握政策内容,并通过比较分析,发现不同层次政策文件存在的差异。此次农业保险审计,审计人员收集了江苏省、南通市、启东市政府的相关文件内容。
    2.审计人员要在横向上全面收集政策文件
    一要收集同一项政策在不同部门形成的文件。针对一项政策的执行,各部门由于履行职能的不同,还会形成各自的文件,审计人员就得将各部门不同的文件收集起来,便于查看各部门在政策执行过程中各自的履职情况。由于政策性农业保险涉及市财政部门、农业部门、农工办、保险公司及各乡镇政府,审计人员分别收集了这些单位就政策性农业保险方面的文件,了解各部门的职能履行情况及考核情况。二要收集与政策相关的其他政策文件。一项政策的出台,往往不会单独执行或存在,它往往会配以其他一些政策交替执行,因此,审计人员不能将一项政策独立的看待,而是要将一项政策与其相关的其他政策联系起来,这样才会全面掌握政策的实质。如农业保险审计项目,由于赔款通过财政一折通发放,审计人员就得掌握一折通发放农业补贴的相关政策规定。
    (二)深入剖析政策
    1.深入剖析政策出台的背景
    政策一般与当前社会的政治环境、经济环境、法律环境、国际环境有关,因此政策跟踪审计首先应了解政策出台的背景。如扩内需的政策跟踪审计是在国际金融危机的背景下实施的,审计人员应更多的是关注政府四万亿投资的效果。而政策性农业保险跟踪审计,是在关注民生、关注三农的主前提下进行的,对农业保险政策的评价,更多的是要关注农民的增收与实惠,关注农业生产的抗风险能力,关注农业生产的保障能力。审计人员对政策的理解不能偏离政策的背景,将政策的制定和执行与背景联系起来,审计人员就更能理会政策所要达到的目标。
    (2)深入剖析政策执行预期的效果
    政策是国家实施管理的工具,审计人员要深刻理会国家政策执行所要预期达到的效果,只有掌握了政策预期的效果,才能确定审计目标。在充分解读农业保险政策文件的提前下,审计人员就会将政策预期效果在脑海中形成一个个问题:农业保险实施以来,在农村中的影响力如何?对农民的收入影响有多大?对灾后重建的保障率多大?这些就是审计人员在理解政策目标的基础上,自发形成的审计目标。
    (3)深入剖析政策的适用条件和范围
    “政策只代表特定阶级的利益,从来不代表全体社会成员的利益,不反映所有人的意志”,因此,深入剖析政策的适用条件和范围,更加有利于审计人员在审计过程中对政策的适用性和限制性作出正确的职业判断。
    (4)深入剖析政策执行的时间跨度
    由于政策“时效性”特点,深入剖析政策的执行时间,便于审计人员在审计过程中,对每一经济事项是否符合政策时间限制作出正确的判断,防止一些利益群体提前实施政策或延期执行政策,在时间上操作政策。
    (5)深入剖析政策的可操作性
    深入剖析政策的可操作性,审查政策是否是空而乏,大而无边,以至在执行过程中没有一个具体可行的操作指导意见,导致出现仁者见仁智者见智的局面。
    (三)职业判断要敏锐
    通过全面占有资料及对政策进行深入剖析的基础上,审计人员应当凭借自身的理论知识及实践经验作出敏锐的职业判断,具体应注意以下几点:
    1.关注政策本身的缺陷
    国家的政策一般都会以“红头文件”的形式下发加以贯彻落实,有些人总会认为红头文件具体法律效律,是勿用置疑的。但“红头文件”是人制定的,由于政策主体相关人员在专业方面、法律方面等知识的有限性,在对现实能动反映上的偏差性,由于这些局限因素的存在,一项政策的制定并不一定会十全十美完全正确的。因此,审计人员应当在跟踪审计时,对政策本身存在严重错误的,首先要加以关注,并在今后的现场审计过程中,关注因政策不当引发的不良后果。二是关注政策在操作性方面存在的问题,如果政策本身操作性差,就要建议加以细化政策的制定,以规范政策的执行。
    《江苏省政策性农业保险小麦种植保险条款》“保险责任第三条:在保险期间内,由于暴雨…原因直接造成保险小麦的损失,且损失率达到30%(含)以上的,保险人按照本保险合同的约定负责赔偿;第四条:在保险期间内,由于旱灾、病虫害直接造成保险小麦的损失,且损失率达到70%(含)以上的,保险人按照本保险合同的约定也负责赔偿。”“责任免除第五条:下列原因造成的损失、费用,保险人不负责赔偿:…管理不善、病虫害防治不当导致保险小麦的损失”分析上述政策条款,我们不难发现相关条款中就存在政策执行操作性不强的问题。“损失率”其实是一个很难测算的的指标,“病虫害防治不当”的行为很难界定。另外,上述政策条款中还有不公平因素的存在,条款中对因不同灾害造成小麦的损失用不同的免责比率。但笔者认为只要有自然灾害存在的因素,只要有农作物损失的事实发生,就得根据实际受损程度支付赔偿,而不能因不同的灾害原因造成的损失适用不同的免责比率。
    2.关注政策的不一致
    一是在时间的排列上关注政策前后不一致的地方。审计人员要对各年的政策文件加以比对,针对政策存在调整或不一致的情况下,具体分析政策不一致的原因,并分析调整是否科学合理,是否有利于广大的人民群众。如农业保险参保品种,2009年开始在2008年的基础上新增了大棚及塑料薄膜的品种,2010年开始又在2009年的基础上新增了农机驾驶员意外伤害保险品种。经分析,调整新增的参保品种,也是政策针对在执行过程中遇到的新问题而作出的合理的调整,是有益于广大的人民群众的意愿的。
    二是关注地方政策与上级政策不一致的地方。一些地方政府为了维护地方利益,出台的一些政策很可能与上级政策有不一致甚至是相违背的地方,审计人员必须得针对这些不一致的地方,分别加以分析并作出职业判断。
    三是关注各部门政策不一致的地方。为了更好地执行政策,各部门应该本着协调统一的目的,相互配合相互协调。但由于各部门考核机制的不同,部门间对同一项政策的落实也会有着不同的目的和态度。这时候,审计人员就得针对各部门的政策文件加以对比,发现不合理的地方。
    五、正确把握政策对审计人员的要求
    (一)要有较高的政策理论水平
    审计人员要注重理论与实践的结合,首先是要有较高的理论水平。政策跟踪审计,涉及政治、经济、文化、科学等各个领域的理论知识,博大精深,如果审计人员理论水平有限或理论结构单一,就很难胜任政策性跟踪审计工作。
    审计人员可以通过以下途径提高自身的理论水平。一是审计人员平时要加强政策理论学习,为个人打下坚实的理论功底。在工作之余,坚持读报,坚持收看新闻,坚持学习理论知识,不断加强理论修养,及时掌握国家重大政策的出台及动向。二是加强交流,审计人员相互学习和补充理论知识。针对所需跟踪的政策,由于参与者不可能人人都会理解的和掌握的很透彻,这时候就要以培训班的方式,加大对政策理论水平较为薄弱的同志的辅导,或是以小组讨论会的形式,加强理论讨论,以便于审计人员更加正确把握政策理论。在农业保险资金审计项目中,上级审计机关对项目涉及的政策内容作了统一的业务辅导,这样就让审计人员在审前对政策的主要内容有了一个较好的把握。三是向兄弟部门学习。一些专业的理论知识,审计人员就得向兄弟部门学习。如农业保险审计项目中,审计人员首次接触“能繁母猪”、“耳标”这些专业名词,为了更好地理解文件中涉及的专业术语,审计人员特意去了市畜牧兽医站,了解“能繁母猪”的确认标准,“耳标”的形成及作用。
    (二)要有较高的人际沟通能力
    一项政策性的实施,牵涉社会的方方面面,但一些政策性文件,一般不会向社会公开,审计人员在收集政策文件时,往往会遇到一些预想不到的困难,特别是收集一些保密的文件,审计人员在注意程序合法的同时,要注意和其他单位及人员的交流方式和方法。因此,政策跟踪审计需要审计人员具有较高的人际沟通能力,这种沟通能力不仅体现在审计人员在全面收集政策文件方面,这种能力,还体现在下一步现场审计的全过程。
    (三)要有较为丰富的实践经验
    科学的理论能够武装人的头脑,但理论需要在实践中不断加以完善和总结,当审计人员有较为丰富的实践经验时,对政策的把握更加容易,更加直接。



    参考文献:
    [1]审计署,《加大对宏调政策执行情况审计跟踪力度》,互联网,2011-1-12。
    [2]《西方社会科学基本知识读本》,作者: 英H.K.科尔巴奇,译者: 张毅、韩志明。

 
 
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