您好,今天是:
 
十八大后公共资金绩效审计内容及其实现路径

来源: 时间:2014-11-20 12:51
 

摘要:绩效审计是现代国家审计发展的主要方向,是政府治理追求的基本目标。开展公共资金绩效审计是经济社会发展的客观规律,财政审计的必然方向,是现代服务型国家治理模式下的必然选择。十八大以来,随着改革的不断深入,责任政府廉洁政府高效政府建设对公共资金审计提出了更高的要求,本文根据十八大以来对审计提出的新要求,分析当前公共资金绩效审计的内容、面临的困境,对实现路径等方面进行了初浅研究,希望能在促进公共资金绩效审计方面做出一些有益的探讨。
  关键词:公共资金 绩效审计 实现路径


    公共资金,就是指公共财政资金和其他社会公共资金,是通过税、利、费、债方式筹集和分配的资金,包括公共预算支出、基金预算支出、国有资本经营预算支出、社保基金预算支出等内容。公共资金绩效审计就是在真实合法合规性审计的基础上,对经济活动的经济性、效率性、效果性及公共资金使用的效益性进行的审计。党的十八大及十八届三中全会对全面深化改革作出了战略部署,提出了很多新思想、新论断、新举措。所有这些对审计工作提出了新挑战、新考验,也对审计机关自身建设提出了新目标、新课题。当前,我国发展已站在新的历史起点上。审计机关如何围绕要求,做好公共资金绩效审计是摆在审计人员面前的重要课题。
    一、十八大以来对公共资金审计的要求
    (一)审计的内容更广泛。党的十八大报告提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,目的就是把政府所有的收入和支出都纳入预算和决算,也就是说,要把政府花的每一笔钱都纳入监督。2014年2月11日,李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上指出,哪里有公共资金,哪里就要有审计。审计监督要全覆盖,不留盲区,不留死角。
    (二)审计的重点更突出。在十八届三中全会上,中央做出了关于全面深化改革若干重大问题的决定,《决定》提出的全面深化改革的总目标,既明确了全面改革“完善和发展中国特色社会主义制度”的鲜明性质,也明确了全面改革“推进国家治理体系和治理能力现代化”的根本任务,《决定》从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等方面提出了具体的要求,多处提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”,“科学的宏观调控,有效的政府治理”等内容,既丰富了治理理念,也丰富了国家审计内容,为审计工作进一步推动和完善国家治理提出了更多、更新、更高的要求,也为审计监督在更大层面上、更广空间领域发挥作用指明了方向。
    (三)审计的定位更精确。李克强总理在召开的世界审计组织第二十一届大会(以下简称世审大会)开幕式讲话中对审计署提出的当好财政可持续的“卫士”、当好防止腐败的“哨兵”、当好国际合作“使者”。2013年6月在审计署考察调研时,他又强调审计要当好国家利益的捍卫者,公共资金的守护者,权力运行的“紧箍咒”,反腐的利剑和改革的“催化剂”。2013年12月,李总理在听取审计署工作汇报时又指出,审计是宏观调控的重要工具,要当好经济发展的“安全员”。
    《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确提出:全面推进绩效审计,促进加快转变经济发展方式,提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性,促进建设资源节约型和环境友好型社会,推动建立健全政府绩效管理制度,促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。在财政审计的基础上,全面推进绩效审计是实现国家良治、当好公共资金守护者的必然要求。
    二、当前公共资金绩效审计的内容
    绩效审计是评价政府公共受托责任履行情况的监督形式,发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能。全覆盖要求下的公共资金审计应由合规性审计向重点领域、重点部门的绩效审计转变,关注风险预警。通过发现改革中重点领域漏洞,提出完善的审计建议,保障国家经济运行的安全,提升国家治理水平。当前,公共资金绩效审计的内容应包含以下五个方面:
    (一)围绕财政体制改革,做好预算编制绩效审计。十八届三中全会指出“财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度,完善税收制度,建立事权和支出责任相适应的制度。” 财政预算编制是预算管理的基础和源头,其科学、合理与否直接关系财政预算资金安排和使用的效益和效果,对公共资金绩效审计应从对财政资金分配开始审计。一是分析年初预算编制的合理性、合规性,预算安排是否通过科学论证,资金投向是否与国家财政政策相符;二是重点分析专项资金预算编制情况,看是否存在简单切块,实际实施时再落实具体的项目和单位的情况,预算时是否进行充分的调研等,切实将专项资金拨付到最有利于民生的项目上,最有利于改革创新的项目上;三是分析预算编制是否注重财政公共支出的结构调整和优化;四是分析预算编制是否先进,反映和评价财政预算定额制定的依据和标准是否科学合理,是否在保证地方机构正常运转的同时防止浪费;五是分析预算范围是否恰当,查明是否符合现行财政体制管理的要求,是否存在扩大财政供给范围。正确评价财政预算编制的效益性,找出财政预算编制的薄弱环节,努力促进财政部门不断改进预算编制方法,提高预算编制质量,增强财政预算编制的透明度,提高预算编制绩效,使财政分配体现公平、合理、效率。
    (二)围绕深化改革创新,做好专项资金绩效审计。从历年审计结果看,财政专项资金预算比重较大,且涉及教育、农业、科技、环保等各个领域,资金使用效果情况直接影响到地方预算执行的效益和效果。专项资金具有明确的目的性,是否达到预期目标、取得良好的经济效益和社会效益,这是地方政府及财政部门、主管单位关心的焦点,也是绩效审计的工作重点。要以公共财政职能定位和国家产业政策为基础,围绕深化改革创新,审查财政政策、资金投向是否聚焦人才引领、科技创新、产业扶持、民生保障、城乡统筹、生态建设和文化建设等重点领域,及时完善、落实各项财政政策,创新财税政策工具,发挥财政资金杆杠效应,引入社会资本投入,推动经济社会发展。关注专项资金的设立依据和规模种类等情况,要从政策执行、资金使用、资源利用和行政效能等方面,综合分析经济效益、社会效益和环境效益,揭露和查处严重铺张浪费、重大资源毁损及效益低下等问题,客观评价专项资金在经济建设和社会事业发展中的政策效果,通过强化内部控制,规范专项资金管理。
    (三)围绕促进社会和谐,做好民生项目绩效审计。十八大报告及十八届三中全会都提出“要着力保障和改善民生”,随着近年来民生投入的不断加大,审计应加强对重点民生工程和民生资金的审计,维护人民群众的根本利益,促进和谐社会建设。要重点选择政府惠民利民政策措施落实情况、财政投入资金量大以及社会关注度高的项目,着力揭示民生资金在决策、使用、管理中存在的带有宏观性、倾向性的问题,查处各种违法违规、损失浪费、严重影响和损害群众利益的问题,以及因政策制定的不合理性影响民生资金的经济效益和社会效益的提高等问题,促进公共资源配置更多地向民生领域倾斜,切实维护人民群众利益,有效发挥民生资金绩效审计的指导性和建设性作用,促进社会公平正义。
    (四)围绕提升资产质量,做好国有资产绩效审计。公共资金在使用过程中,除一部分直接耗费以外,另有一部分发生形态转化,形成有形或无形的国有资产。国有资产的管理、使用情况是公共资金使用效益的延伸,是公共资金绩效审计的重要内容。从近几年审计情况看,公共部门和机构非经营性国有资产管理、使用中存在着不可忽视的问题,突出表现在:国有资产管理混乱,缺乏应有的登记和管理制度,对拥有的国有资产总量及使用状况心中无数;国有资产使用效益低,大量资产闲置或用于出租、出借;有的甚至个人私分、侵吞国有资产或者收益,存在一定程度的国有资产流失隐患。因此,在公共资金绩效审计中应注重加强对国有资产绩效的审计监督。
    (五)围绕部门尽责履职,做好行政成本绩效审计。2013年10月29日通过的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对“三公经费”、会议活动、办公用房等作出了全面规范,对宣传教育、监督检查、责任追究等工作都提出了明确要求。对推进厉行节约反对浪费工作制度化、规范化、程序化,从源头上狠刹奢侈浪费之风具有重要意义。行政成本审计是提高政府预算支出效益性的重要内容,是提高公共资源绩效的有效手段。行政支出不仅要讲求其经济性和效率性,更要强调其效果性,要非常强调行政机关所提供的公共服务的质量和数量。当前可以以部门领导干部经责审计为契机,开展行政成本绩效审计,重点监督检查中央八项规定精神、国务院“约法三章”要求和厉行节约反对浪费等规定的贯彻落实情况,对 “三公”经费、会议费和楼堂馆所清理情况进行审计,通过审查基本支出、项目支出中行政经费支出的真实性和合规性,分析经费支出增减趋势,综合评价经济性、效益性,揭露经费使用中效率低下等问题。注重分析年初预算安排行政经费支出占整个财政预算支出的比重,看其是否合理;分析行政成本增长率与实际可用财力增长率是否协调,是否相应提供了优质的公共服务产品。
    三、当前开展公共资金绩效审计面临的现实困境
    我国绩效审计开始的时间比较短,公共财政资金绩效审计更是如此,新形势下,面对新要求,公共资金绩效审计在发展中面临一些现实困境,主要表现在:
    (一)对公共资金绩效审计的认识不足。由于长期对财政财务收支真实合法性审计,审计人员已经形成了传统的审计方法、审计手段和审计理念,对于绩效审计往往只是一个模糊概念,如何操作、涉及哪些内容、哪些领域等均无经验可借鉴,尤其对当前全覆盖要求下的公共资金绩效审计存在畏难情绪。
    (二)审计技术和手段有限制约了绩效审计开展。公共资金绩效审计主要是对被审计单位或项目的经济性、效率性和效果性进行审查,由于审计对象的千差万别及其内容的广泛和复杂,需要较高的技术要求和技术难度。目前我们的绩效审计的技术和方法单一,基本上是采用简单的数字对比分析方法,审计的科技含量和知识含量较低。绩效审计业务开展范围很窄,既要做好真实性合规性审计,又要开展绩效审计,存在一定的局限。
    (三)目前尚没有一个明确的指标评价体系。绩效标准是管理部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点,是衡量经济效益优劣的尺度,是审计人员分析、提出审计意见、做出审计结论的依据。由于财政绩效审计是一种新兴的审计,起步较晚,目前尚处于研究探索阶段,对于政府公共部门的绩效标准,目前尚没有一个明确的规范,使用的评价标准操作性不强、适用性差且不统一。无疑会影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。。
    (四)审计报告公开力度不大,绩效审计成果利用率不高。由于目前对审计报告没有具体的要求,导致绩效审计评价难、建议难,审计报告深度不够,公开力度不大,绩效审计成果利用率不高。
    四、当前公共资金绩效审计的实现路径
    面对困境,我们不能一蹴而就,当好公共资金的守卫者,开展公共资金绩效审计势在必行,今后一段时期内,公共资金绩效审计可以从以下几个方面着手来开展:
    (一)强化绩效审计意识。在财政审计大格局下,我们应把绩效审计理念贯穿于审计工作始终,揭露和查处违背国家产业政策和结构调整方针、严重铺张浪费、财政资金损失、国有资产流失、重大资源毁损及效益低下等问题,促进勤俭节约,把钱用在刀刃上。在监督和评价政策实施、资金使用、资源利用、行政运行、企业经营等方面绩效时,不仅要看经济效益、社会效益,而且要深入分析环境和生态效益,促进实现有速度、高质量、高效益、可持续的发展。应采取设定分层人员培训规划、成立数据分析小组、借助外脑等方式,构建不同层次的绩效审计人才资源,做到“全体掌握、重点突破”,保持绩效审计发展旺盛的生命力。
    (二)创新审计方式方法。当前对于公共资金绩效审计面广量大,时间紧、人手少,不可能面面俱到,审计人员在开展绩效审计时,开展绩效审计仍要坚持“全面审计,突出重点”的方针,在确定审计目标、审计内容和审计评价时,既要统筹考虑,又要突出某一方面的重点。既要坚持真实合法效益的统一,又要突出经济、效率和效果的某一方面或几方面的内容,不能面面俱到;既要有总体评价,又要有已明确重点目标事项的单项评价。要以创新方式方法为重点,内外兼修、法技并重,不断提升审计工作层次。一是坚持以预算执行审计为主线,做到“三个结合”,避免重复审计。在年初审计任务下达时,注重合理分类安排项目,确保预算执行审计与部门的财政财务收支审计相结合,与领导干部经济责任审计相结合,与专项资金审计相结合,做到一审多“果”,一审多“用”。二是加快推进审计数据分析平台建设。加快推进电子审计体系建设、数据分析平台建设和审计会商系统建设,探索跨部门、跨行业的数据运用与分析。采用“集中分析、分散核查”的方式找准审计的重点和切入点。三是整合资源提升绩效审计水平。绩效审计是高层次的审计,其目标是对项目效益做出评价,审计的内容和范围要远远超过真实性审计和合法性审计,工作量大,涉及专业知识多,除财务会计专业人员外,还需要有懂工程技术、计算机、统计分析等方面的专业人才。要统筹规划项目,发扬财政审计一体化理念,打破专业界线和处室界线,实现优势互补。善于“借脑”,向社会咨询机构、高等院校和科研院所以及政府部门聘请有关专家,采取有偿调用社会审计力量和专家的方式参与绩效审计,解决审计人员力量短缺,特殊审计人才不足的矛盾。
    (三)促进评价体系建设。政府预算管理制度的建立和完善,对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准,为审计机关开展公共资金绩效审计创造了良好的条件。反过来,公共资金绩效审计的开展也为绩效预算的实施提供了支持。当前审计机关应积极与财政部门配合,共同促进绩效预算制度的建立。完善基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。建立包括绩效目标、绩效指标、绩效标准和实际绩效在内的绩效评价标准体系,促进公共部门提高管理绩效,健全有效的激励和约束机制,强化对公共权力的有效监管。审计部门也应尽快制订绩效审计准则及操作指南,明确界定政府绩效审计的内涵、范围、目标、工作规范、主要审计对象以及审计部门实施政府绩效审计所做出的意见应达到的要求。
    (四)推进审计结果运用。绩效审计归根到底是对政府经济责任履行情况的监督,其结果若不能以适当方式向社会和媒体公开,其审计影响力将大大减低,甚至得不到被审单位和相关部门的重视。全会提出,坚持用制度管权管事管人,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,是把权力关进制度笼子的根本之策。推进公共资金绩效审计应着力推进审计结果运用。一方面,推进绩效审计结果公开。把绩效审计结果和审计处理的权力交给社会和人民群众,使被审计单位和相关部门自动接受公众和舆论的监督,真正发挥了绩效审计的威力。另一方面,可以把绩效审计结果运用到对领导干部的考察考核中去,逐步建立跟踪问责长效机制。通过“问责”和“问效”,提高问责效果,促使领导干部廉洁勤政,促进责任政府、廉洁政府的建设,推进国家治理机制的完善。
    公共资金绩效审计既是一个理论上值得探讨的课题,也是一个需要在实践中不断探索的课题。只要我们坚持迎难而上,大胆探索,不断总结,创新开拓,就一定能够将公共资金绩效审计工作推向一个新的高度,真正当好公共资金的守护者。



    参考文献:
    [1] 周云平主编.转型期政府绩效审计模式研究.山东人民出版社,2008年7月;
    [2] 朱会强.政府绩效审计初探.审计署网站2010年02月24日http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n1747922/1984061.html;
    [3] 漆颖斌.地方预算执行绩效审计应用模式初探.审计署网站2010年10月18日http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/2575329.html
    [4] 金玉洁. 公共财政支出绩效审计初探. 审计署网站2012年07月02日http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992576/3053782.html
    [5]邵期静.财政绩效审计机构型评价体系研究.中国内部审计,2013年第9期;
    [6] 李尔恭、朱琨、窦丹、李生海.公共财政资金绩效审计评价的内容和方法.中国审计,2013年第24期总第487期;
    [7] 李四能.绩效审计:推动完善国家治理的路径选择.审计文摘,2014年第1期。

 
 
打印本页】【关闭窗口
 
主办单位:仪征市审计局     技术支持:仪征市电子政务中心
联系方式:0514-83441479 电子邮箱:yzssjj@yzssjj.cn
江苏省仪征市解放西路86号 邮编:211400