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浅谈社保基金绩效审计的难点及对策

来源: 时间:2014-11-20 12:51
 

【摘要】 社会保险基金绩效审计是对社会保险基金征缴、发放、管理和运营的绩效情况实施的审计监督,旨在摸清基金规模、使用、管理和效益情况,检查政策落实情况和实施效果,揭示存在的困难和问题,提出完善制度、规范管理的建议。文章针对社会保险基金的特点,就社会保险基金绩效审计的难点及对策进行粗浅探讨。
  【关键词】 社保基金;绩效审计;难点;对策



  一、当前我国社保基金绩效审计概况
    我国社会保障资金的范围包括养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保障,住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠资金等。其制度建立的目的在于保障人民群众基本生活的权益,维护社会的稳定,充分发挥其“稳压器”的作用,促进社会和谐。鉴于社保资金对我国经济发展的重要意义,从1992年开始开始,审计署先后组织全国各地审计机关对养老保险、失业保险、医疗保险、住房公积金、救灾资金等进行了多次全国范围内的行业审计,近几年来各地审计机关也根据当地实际情况建立了对社保资金的经常性审计制度。2012年审计署安排了全国社会保障资金审计,涉及包括社会保险基金在内的18种资金,资金覆盖面广,审计年度长,审计人员在查找违规违纪问题的同时,如何对近7年的社会保险基金的管理、使用情况进行绩效审计,也是广大审计人员重点关注的审计内容之一。
    二、开展社会保险基金绩效审计的现实需求
    国家审计署《2008至2012年审计工作发展规划》指出,继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金审计,促进扩大社会保障规模和覆盖范围,提高养老保险统筹层次,推进建立社会保障预算制度,建立健全覆盖城乡的社会保障体系。目前,我国社会保险基金审计主要以财政、财务审计为主,还未能全面实施真正意义上的绩效审计。我国社会保险基金绩效审计的理论研究和实务操作较少,缺乏一套完整的绩效评价体系,影响和制约了社会保险基金绩效审计工作的有效开展。为此,各级审计机关和广大审计人员要转变社会保险基金审计工作思路,在加强真实性、合法性审计的基础上,审计的重点要向效益性转变,更多地关注我国社会保险基金筹集、管理、使用过程中的机制性、体制性缺陷,加强社会保险基金绩效审计的探索与实践,充分发挥国家审计的“免疫系统”功能。
    1.传统的真实性、合法性审计发挥作用的空间有限,绩效审计势在必行。随着社会保险制度的逐步健全完善,社会保险法制意识的不断增强,社会保险基金出借、挤占、挪用、管理不善等违法违规现象日趋减少,因此应把社会保险基金的绩效审计作为重点。以绩效审计为主要方式,促进社会保险基金的安全完整与规范管理,掌握社会保险基金总体状况,从制度和管理上揭露分析问题,促进建立社会保险基金预算,实现社会保障目标,维护群众切身利益。
  2.社会保险基金运行过程中存在的问题,需要实施绩效审计。目前,全国较高的社会保险基金结余增加了管理成本和运营风险,较低的社会保险基金年平均收益率又加大了基金的安全与贬值风险。养老保险个人账户试点工作进展缓慢,地方财政解决未来负债的压力较大。因此,各级审计机关在对社会保险基金进行审计监督的基础上,作出独立客观评价,提出可具操作性、建设性的意见和建议,为政府宏观决策提供依据。
    三、社保基金绩效审计目标
  审计的目标可分为一般目标和具体目标,具体目标因审计项目而定,笔者仅就社保基金绩效审计的一般目标作简要探讨。笔者认为:绩效审计目标是指通过绩效审计所要达到的预期结果,是绩效审计必须达到的目标。就社保基金绩效审计而言,就是工作是否经济,是否有效率,是否遵循现行法规。据此,确定其一般目标为:
  (一)对被审计单位是否经济、高效或有效地执行国家政策进行独立审计检查
  社保基金管理部门和受政府部门委托管理社保基金的社会团体,其工作是否经济,是否有效率,是否遵循现行法规,是否经济有效地管理和利用其资源,是否遵守了有关经济性和效率性问题的法律规章制度,是绩效审计的首要目标。通过开展绩效审计,从管理上、制度上发现和揭示问题,监督有关政策、法规制度的执行。
  (二)对被审计单位实现既定目标的程度和所造成的各种影响进行报告,为决策机构提供相关的评价意见
  最高审计机关国际组织认为:绩效审计的主要目标是向政府中的决策者和社会并通过他们向人民提供信息来加强行政部门的责任。从社保基金收支和管理的角度看,潜伏着一定的风险,审计机关必须采取有力措施对社保基金实行严格的监管,控制社会保障制度运行过程所造成的各种影响和可能带来的各种风险。通过建立规避基金风险的“防火墙”,监督实现社保基金的安全性、完整性目标,为政府机关或决策机构提供相关的评价意见。
  (三)发现并分析被审计单位在经济性、效率性、效果性方面存在的问题或绩效不佳的领域,提出审计建议,以帮助被审计单位进行整改
  社保基金管理部门和经办机构的工作效率不高和不经济的原因何在;有无严格的内部控制制度和科学的内部控制程序;是否考虑了可能以较低的成本达到预期效果的其他可供选择的办法;由权力机关确立的预期结果或效益是否正在实施。最高审计机关国际组织认为:通过绩效审计,应为公营部门改善一切资源管理打好基础,为经济性更强、效率性更高和效果性更好的公营部门管理作出贡献,并促使公营部门的信息和全面经济责任得到改进。
  (四)提高社保基金的保值增值率
  保值增值是解决基金在未来遭遇贬值风险时确保实际支付能力不降低的重要手段。审计机构可以通过对社保基金的管理和保值增值情况的有效监督,促进社保基金经办机构和管理机构建立良好的基金运营结构和信息反馈体系,逐步改善管理方式和提高管理效益,最终实现安全的保值增值目标,提高基金的支撑能力。
    四、社保基金审计的重点
    (一)基金征缴方面
    一是社保机构是否按规定核定缴费标准,是否实行了“五保合一”,有无核定不准和不按规定核定的情况;二是税务部门是否及时足额征收,有无降低征收比例、随意减免等问题;三是税务部门是否按规定将基金及时解缴财政专户,有无私自存储、截留等问题;四是征缴管理基础性工作是否完备,是否掌握参保单位的人数、工资总额等基础资料,对应参保的单位和个人应保未保情况是否了解;五是应参保单位是否按规定向社保经办机构办理了缴费登记,申报缴费手续是否齐全;六是参保单位是否按规定缴纳社保基金,有无故意拖欠或拒缴基金的情况,对以前年度欠费是否足额补缴,未缴足部分是否作出补缴计划,是否采取追缴措施等。
    (二)基金管理方面
    一是各级政府、财政部门、社保经办机构及其他单位和个人有无挤占挪用基金的问题。如有的社保管理机构及上级主管部门为了自身的利益,违反规定随意挤占挪用社保资金,用于投资、放贷、经营、搞基本建设等;二是以前年度审计发现的问题,是否得到纠正,被挤占挪用的基金是否按规定清理收回;三是财政部门是否按规定设立了财政专户管理社保基金,有无多头开户、账外存储、贪污私分等问题;四是财政部门是否严格审核社保经办机构提出的用款计划,及时批复社保经办机构的预决算;五是对财政补助资金,财政部门是否按预算足额、及时下拨,社保经办机构是否按规定全部用于社会保险费的发放,有无虚列支出和挤占挪用的问题;六是基金的投资收益和基金的利息收入是否及时入账,有无将基金运营所得或其他收入存入账外、私设“小金库”等问题;七是社会保障基金是否安全完整,保值增值是否合法、合规,增值的幅度是否正常,有无贬值的现象;八是社保经办机构开展工作所需经费是否按规定由预算安排,是否按规定使用,有无继续从基金中提取管理费和使用基金弥补经费等问题。
    (三)基金使用方面
    一是社保经办机构是否按规定的用途使用基金,是否依法按时足额支付基金,有无拖欠截留、擅自改变用途、贪污私分等问题;二是社保经办机构是否按规定的范围使用基金,有无扩大开支范围,把不属于基金负担的支出列入基金支出;三是社保经办机构是否按规定的标准支付基金,有无违反国家规定擅自提高或降低开支标准的问题;四是基金的支出是否按规定编制计划,资金的调度和用款计划是否按规定程序报批;五是各级主管部门和经办机构有无采取虚列支出、转移资金等手法,有无挤占挪用和损失浪费基金的问题;六是基金结余的账面数字是否正确,基金结余的营运、投资是否符合国家规定,投资的方向、结构、规模是否合理,是否符合安全性、流动性和效益性的原则,有无隐匿、转移、贪污基金结余等问题。
    (四)内控制度方面
    一是社会保障基金的各项管理制度是否完善,内部控制是否健全有效,有无监督机构,能否保证基金合法、合规运作;二是各级主管部门和经办机构是否按规定分别单独核算各项社保基金,有关会计账簿、凭证是否健全,有无漏记、重记、错记等现象,会计人员更换是否办理交接手续,原始会计资料保存是否完整;三是对应建立个人账户管理的基金,是否按规定建立了个人账户,收支情况是否清楚;四是出纳人员、记账人员和审批人员、经办人员的职责权限是否明确,并互相分离,互相制约。
    四、社会保障基金绩效审计的难点
    由于我国的社保基金绩效审计工作起步的较晚,现在社保基金绩效审计制度有许多漏洞,与现在我国的社保体系发展以不太匹配,所急需改进。
    1.社会保障制度的立法不健全,社会保障的法律实施机制较为薄弱,审计定性和评价难。目前,社会保障基金审计,尤其在效益性审计方面很难明确给出可以对比参照用以衡量的具体的统一标准,因而对社会保障部门及其人员履行职责的情况进行评价的“度”,难以准确把握。而且许多社会保险政策法规都是程序法,而不是实体法,对违反法规的处理没有明确规定,对问题的定性依据不充分。
    2.相关监管部门基础数据核算不规范,指标取值不一致,审计数据采集难。社会保障涉及到劳动保障行政管理、财政、税务、社会保险经办机构等部门,多头管理极易造成信息不对称、信息不共享和信息不沟通。由于各部门对社会保险政策的理解,在各种情况下的侧重点不同,管理手段和人员素质也有差异,相互之间的沟通协调不够顺畅。加上资金征收和扩面难度大、统筹范围内有些地区执行政策出现偏差、核算使用不规范等问题,致使社会保障基金的应征数、征收数和实际入库数等在年终同一时点在不同部门取值有可能不一致。这种现象使得审计人员难以判断哪一家的数据更准确,审计数据难以正确分析采集。
    3.审计内容与对象的复杂和审计力量的薄弱。社会保障基金审计内容和对象的复杂体现在四个方面:首先,社会保障基金覆盖面广,涉及到所有干部职工和弱势群体,审计户数多是社会保障基金审计的主要特点;其次,社会保障基金的种类繁多,包括社会保险、社会救济,还包括社会福利、优抚安置等基金;第三,社会保障基金收支渠道复杂,基金来源有各级财政拨款、单位及个人缴纳、社会捐助及基金存银行的利息收入和基金投资收益等,基金支出有养老、医疗、失业、低保、救灾、扶贫等;第四,管理和经办机构多,涉及部门多。社会保障工作涉及社会保障部门、各级财政部门、民政部门、卫生部门、人民银行、税务部门等主管部门的工作。
    与审计内容和对象的复杂相对照的是审计力量的不足。审计机关的人力资源有限,同时由于社会保障审计机构设立的时间不长,现有的社会保障审计人员的专业技能与执法水平还有待进一步加强,致使审计力量严重不足。
    5.社会保障预算尚未单独建立,审计监督缺少应有的平台。  
    社会保障基金审计要对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督,必须以社会保障预算为依据。社会保障预算尚未单独建立,必然导致社会保障基金审计缺乏应有的审计平台,而无法对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行有效的审计监督。
    五、破解社会保险基金绩效审计难题的对策
    社会保险基金与群众的利益密切相关,各级审计机关要继续开展专项审计和审计调查,加强绩效分析,推进社会保险基金的平稳运行和进一步完善社会保险制度,促进我国社会保障制度健康高效向前发展。
    1.丰富审计内容。
    随着社会保障基金财政财务制度的不断健全,监督管理的方式和手段的不断加强,社保审计围绕资金安全开展财务收支真实性、合规性审计已经远远不够。社会保障基金审计的内容要随着审计目标的拓展而不断丰富。
    首先,社会保障基金审计必须从重点关注资金安全向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是带有根本性的,只有解决制度问题,才能确保资金的安全、有效。同时,只确保资金的安全、有效,并不能保证社会保障制度的健全、完整、有效和可持续。揭露和反映社保制度问题,对促进完善社保制度、规范社保业务管理更有意义。
    其次,必须从养老、失业、医疗等单项制度和资金的审计,向健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点深化各项制度和资金审计转变。更多地发现和揭露不同社保制度之间、不同社保资金管理之间存在的不系统、不协调、不衔接问题,促进大社保体系的健全、完整和有效。
    第三,要从审计某单个部门或单项社保信息的准确性、有效性向以多部门相关信息为基础分析检查某部门或某项社保信息的正确性、完整性转变。围绕应保尽保和社会保障全覆盖的目标,监督检查社会保障工作,必须综合各方面有效信息来对比分析社保信息,促进社会保障工作绩效。
    第四,要适应社会保障信息化管理的要求,从主要关注书面的账册数据资料审计向更多关注信息化管理条件下的系统数据的安全性、系统分析预警的完整性和有效性转变,促进更多更好地依靠信息技术管理社保业务。
    第五,收集、研究、分析绩效审计涉及的资料。包括国家社会保险的相关法律、法规、政策、制度,基金的收支范围和管理流程,管理部门内部控制制度、部门之间的协调制度、基金征缴和发放的计算机联网制度等。研究分析基金管理运营中的薄弱环节,判断制度不健全可能产生的漏洞。对基金的会计报表、统计报表上涉及的一些指标数据进行分析评价,注重社会效益指标的分析与评价,特别是民意调查、走访座谈对象的选取要带有一定的普遍性与覆盖面,问题的提出要切合实际。政府要从政策层面上对社会保险基金的相关管理部门的业务数据提出总体规划要求,以便于分析对比。
    2.创新审计方式。
    目前社会保障基金的管理具有双重性:既要接受国务院主管部门的纵向管理,又要接受地方政府的横向管理。为此,有必要改进传统的专项基金的审计方式,采用“同级审”和“上审下”相结合的方法加强对社保经办机构及相关部门和单位的检查监督。为了保证对社会保障基金的全面监督,国家审计机关可以将某些审计任务委托给民间审计组织。同时,国家审计机关还应加强对内部审计机构的指导,积极发挥内部审计的作用。在具体审计工作中,要把切实摸清社保资金底子与揭露违法违规问题结合起来,把全面审计与重点抽查结合起来。多种审计监督方式的有效结合,有利于调动各方面力量,实现对社会保障基金全方位的监督,充分发挥审计的整体效能。
    做好两个结合,提高社会保险基金绩效审计的质量和效率。一是事后审计与事前、事中审计相结合。前移审计关口,通过计算机联网系统,对社会保险基金实行事前、事中、事后的连续跟踪监控。二是社会保险基金绩效审计和其他审计相结合。深入基层进行延伸,采取座谈、调查表等方式,发现面上深层次的矛盾和问题。充分利用财政同级审和经济责任审计等项目成果,多角度观察审视社会保险基金的管理运营状况。
    3.改进审计方法。
    社会保障基金审计应当主动适应形势发展的要求,拓展审计目标,丰富审计内容,特别是要适应绩效审计和计算机审计的要求,改进审计方法,提高审计效率。
    第一,必须加快计算机审计技术的开发与运用,探索联网审计,提高社会保障基金审计的效率和质量。
    社会保障基金联网审计,就是利用计算机网络技术,采用一定的传输接受方式将社保、财政、税务部门等被审计单位及其他数据关联方的计算机网络与审计机关相连接。通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统对采集的共享资源进行数据转换,开展异地远程实时的联网核查、分析、排疑、预警,更高效地为审计目标服务,为社保资金高效运转服务。
    社会保障基金的联网审计可实现:从事后审计向事中、事后审计相结合转变,数据采集达到了随需随取,审计数据涵盖的周期得到大幅度缩短;从静态审计向静态和动态审计相结合转变,实时数据成为被审计对象,使审计预警成为可能;从现场审计向现场和远程审计相结合转变,经过审计软件系统处理后的原始数据被重新整合,有效地提高了跟踪核查和现场取证的审计效率;从财务审计向财务和业务审计相结合转变,大量业务数据进入审计视野后,将更有效地防范财务风险。
    第二,必须探索建立完善的绩效审计方法及评价体系。审计机关和审计人员在做好合法性和真实性审计的基础上,还必须关注社会保障基金的社会效益及经济效益。开展社会保障基金绩效审计是国家审计工作发展的必然趋势,是落实科学发展观的具体表现,是社会保险工作重心转移的必然要求,是顺应国际审计发展潮流的现实需要。绩效审计在我国尚处于初步实践阶段,有许多问题制约着它的开展,需要我们进一步去探索和完善。
    第三,必须提高审计人员综合业务能力。通过组织培训、开展自学等办法,使审计人员不仅具备专业知识和技能,还具备各种现代经济知识,提高计算机应用能力,了解和掌握社会保险的最新发展态势,全面提高综合素质。必要时,可以聘请外部专家参与。真正使社会保险基金绩效审计能够站在较高层次从管理、制度和体制等方面发现和揭露问题,查找深层次的原因和根源,向政府和有关决策部门提出针对性强、切实可行的意见建议,为宏观决策提供服务,发挥审计监督职能。
    4.积极实施审计结果公告制度。
    审计结果公告制度体现了“执政为民、以人为本”的理念,也体现了审计监督依法独立的原则。社会保障基金审计应积极采用审计通报、公告的审计处理方式。审计机关将审计中发现的问题对被审计单位进行处理及处罚、向政府报告,引起政府领导的重视等,为督促被审计单位整改起了重要作用。但仅凭这些是不够的,还必须建立审计通报、公告制度,通过通报、公告其违纪违规事实,利用社会舆论促其整改,才能进一步发挥审计的威慑力,取得更好的审计成效,同时也可以提高审计机关和审计人员的工作水平。
  
   【参考文献】
  [1] 审计署.2008至2012年审计工作发展规划[S].
  [2] 审计署.关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督工作的意见(审社发[2007]30号)[S].
  [3] 国务院. 关于试行社会保险基金预算的意见(国发[2010]2号)[S].
 

 
 
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