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可持续发展视角下的环保审计分析

来源: 时间:2014-11-20 12:51
 

[摘 要] 本文通过阐述新形势下环保审计内涵的三种观点,系统提出了环保审计的内生动力因素,并在可持续发展的视角下分析了当前环保审计存在的主要问题,最后针对性地提出了若干解决措施。


  [关键词]可持续发展 环保 审计


   一、环保审计观点的发展和演变


  (一)事后控制论(绩效观点)


最高审计机关国际组织于1995年在《开罗宣言》中明确指出,“鉴于有关保护和改善环境问题的重要性,国际审计组织鼓励各国最高审计机关在行使其审计职责时,对环境问题进行考虑”,并以此发表了《在国际环境协议审计方面进行合作的指南》和《从环境视角进行审计活动指南(草案)》,对环保审计进行了相对比较成熟的阐述。《指南》(2001版)主要由三个部分组成:一是国际审计准则在环保审计中的应用;二是环保审计实务与方法;三是建立环保审计技术标准。这是环境绩效审计迈向规范化的重要一步。


  (二)事前控制论(计划观点)


  欧洲共同体于1991年提出了“生态审计(ECO-audit)”和“生态认证(ECO-labeling)”概念,鼓励成员国和成员组织在“自愿”的基础上接受,且参与生态审计的都是自愿的。欧共体国家环境部长会议于1993年3月达成共识,通过并发布了“环境管理与审计计划(EMAS)”。EMAS鼓励成员国企业设立环境目标和计划,并由外部独立审计师验证其执行结果,为合格的企业颁发“绿色证书”。因而,在学术和实践界,EMAS被认为是有关环境管理体系的第一份国际性标准。


  (三)全局控制论(可持续发展观点)


  2005年,刘家义审计长在亚洲审计组织环保审计研讨会暨环保审计委员会工作会议上,详细阐明了环保审计的可持续发展观点,由此拉开了我国环保审计的一系列研究。我国学术界普遍意义上认为,环保审计是指审计机构及其工作人员依据国家法律、法规和政策规定。对被审计单位在经济活动中产生的环境问题以及与治理环境的经济活动有关的财政、财务收支的真实性、合法性和效益性进行独立审查,评价经济责任,揭示违法行为,促进其加强环境管理、认真履行环境管理责任、保护和改善环境、实现可持续发展的一种经济监督、经济管理和经济评价活动。


  二、环保审计的内生动力


  环境保护本质上是因为环境影响了社会公众群体从事生产生活而在现实中衍生的一种社会公共利益行为,是国家治理体系的重要组成部分,也是我国长期坚持的一项基本国策。责任意味着动力,由于社会公众是最终的受托者,从“受托-责任”理论来看,可将环保审计的内生动力划分为三类。


  一是公共推动力。社会公众是环境恶化的主要受害人,也是推动环境管理的根本力量;政府负有保护公众利益的公共责任,而环境保护责任是政府公共受托责任的重要组成部分,其责任主要表现为在社会公众的环境利益受到伤害时,应明确社会公众的环境利益,制定科学合理的环境法律,并成立环境保护部门,落实环境法律,以保护社会公众的环境利益。


  二是社会推动力。社会公众通过直接向企业施加影响,要求企业主动地对社会公众承担起环境保护责任。社会公众向企业施加环境影响主要表现在社会公众作为消费者对该类型企业的商品偏好选择,对环境污染型企业的商品自觉抵制,这样就使得环境形象好的企业在商品市场上的竞争力大增。企业要保持这种竞争优势,就要继续承担起保护环境的责任。


  三是内部推动力。政府履行受托环境责任,需要成立多级多层次的环境保护专门机构,并将受托环境责任进行层层分解落实,即构成了政府内部受托环境责任。随着现代经济的发展,企业的规模越来越大,内部组织结构也越来越复杂,企业要承担起保护环境的责任,必须将这种责任在企业内部层层分解落实,形成企业内部受托环境责任:一是落实具体的环保措施;二是报告自己的环保行为和效果,便于管理机构监督和管理。


  三、可持续发展视角下环保审计问题分析


  可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境,是践行科学发展观的基本要求。可持续发展既要考虑当前发展的需要,又要考虑未来发展的需要,因此研究和探索环保审计是摆在我国广大审计人员面前的重要任务。就目前而言,我国要想保持环保的健康有序发展,审计人员必须明确环保审计存在的问题才能更好为经济发展服务。


  (一)缺乏标准环保审计评价体系


  环境保护作为一项基本国策,虽然已形成了比较完备的企业会计、审计及环境保护等方面的法律法规体系,但从研究的角度来说,我国学术界从九十年代末才开始运用实证研究的方法研究环境会计问题,还没有关于环保审计的具体实施办法和评价标准。在现行的环境绩效审计研究中, 规范研究占据绝对优势地位, 而实证研究则相对缺乏,且研究资源相对不足也在一定程度上限制了实证研究方法在环保审计中的应用, 这进一步影响了环境绩效审计评价体系的形成。


  (二)缺乏有效的环保审计宣传


  长期以来由于片面追求经济发展,忽视环境保护,使得我国的环境问题异常突出,特别是去年全国性的雾霾问题已经引起党中央和国务院的高度重视。据统计,我国每年因环境造成的损失都在千亿以上,而因环境问题引发的群体性事件也呈逐年递增态势,这不仅造成资源浪费,而且严重危害到广大人民群众的身心健康。目前,加强环境管理的重要性人们已经得到共识,但对于如何加强环境管理以及环保审计在环境管理中的作用等问题,人们的认识普遍不够深入。


  (三)缺乏统一的环保监督力量


  与西方发达国家相比,我国的环保执法手段、执法能力和执法力度远远落后于现实经济社会生活需要。这主要是因为我国的环境执法主要依靠环保部门,缺乏审计部门环保审计的监督。而审计部门与环保部门对环境的监督,无论是监督的对象,还是监督的侧重点和技术方法等都有很大的不同。在对象上,审计机关的环保审计对象是公共部门,而环保局环保审计的对象是污染物的产生者和排放者;在目的上,审计署环保审计的目的是促进公共部门使用环保资金的真实、合法和效益,而环保局环保审计的目的是使污染者的行为及其结果符合环境法规的要求;在技术方法上,审计署的环保审计多运用检查、函证,以及计算、分析性复核等审计方法,而环保局则更多地采用物理观察、化学检测等技术方法。正因为两者目的和技术方法上的不同,导致审计监督力量的分散,制约了环保执法力度的增强。


  (四)缺乏健全完整的环保审计内容


  若按照最高审计机关国际组织发布的指南,环保审计应当覆盖各种审计类型,既要包括环境财务审计、环境合规性审计,也要包括环境绩效审计,三者需从不同的侧面对环保审计的监督、鉴证和评价。目前我国开展的环保审计项目内容比较单一,主要是以对环保专项资金的财务收支审计和重点项目的专项审计为主,审计重点是环保资金收支的真实性、合法性及相关企业的经济活动是否遵守环境保护法律和地方颁布的环保法规。环保审计的工作重点局限于环保资金的合规性审计,主要鉴别企业的经济活动是否遵守了现有的环境保护法律、法规,审计类型为事后审计,其作用也主要侧向于消极防范,远未起到环保审计依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证的作用。


  (五)缺乏高素质的审计人员


  环保审计是一项技术性很强的工作,且多以定量分析为主,不但需要财务知识,也需要环境经济学、统计学、工程学、社会学等方面的知识。我国现有审计人员的知识能力结构对于开展环境绩效审计显得有些准备不足。由于我国开展环保审计的时间较短,目前从事环保审计的人员多以财务工程审计知识见长,对环境管理的知识与专业技术了解甚少,对环保审计的目的、意义、内容和方法缺乏深刻理解,几乎没有环境经济学、环境管理学、环境法规等方面知识背景,还缺乏与环境管理相关的业务经验以及必要的设备、技术和手段,因而提升环保审计人员的专业素质和业务水平是当前环保审计需要解决的问题。


  (六)缺乏环保审计的经验交流


  环保审计工作在国外已经开展多年,许多国家在环境保护和治理的工作中,已经积累了许多经验和作法,其中最主要的态度表现在对审计独立监督、评价职能参与的重视。特别是欧美发达国家,业已制定了完善的环保审计法律、法规和审计规范,建立了专业的环保审计部门,培养了众多专职环保审计人员。如北欧的挪威、芬兰等国的最高审计机关,在对海洋环境的国际协议方面的审计和对固体废弃物方面的审计都积累了比较先进、相对成熟的经验,这些应当在一体化的世界格局中为人类做出贡献。尽管在亚洲组织环保审计委员会成立后,我国与环保审计领域的国际交流增多,但总的来说,交流的层次和成功还远远达不到要求,我国不仅要增强自身环保审计实力,也要积极学习其他国家的先进经验。


  四、提升环保审计效能的若干举措


  (一)加强环保审计宣传力度


  开展环保审计,要让社会公众自觉遵守国家的各项环境保护政策,监督政府和企业等单位的执行审计建议的落实效果。政府有司部门特别是各级审计机关,可以通过电视、报纸、网络等多种传播渠道,加强对环保审计的宣传力度,特别是对环境领域一些重大问题和案件线索的查处,以扩大环境审计的影响和社会的认可度。通过揭示环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用上存在的问题,使企业在政府倡导、公众参与和市场压力中,意识到建立良好环境管理体制、树立良好的社会形象的重要性。


  (二)加快环保审计立法速度


  环保审计首先应当成为领导任期经济责任审计的构成部分。如果环保审计法律法规不完备、不配套,则审计监督难以实现。由于我国立法部门始终没有明确环境保护审计在整个环境保护管理体系中的地位以及实施审计的切入点,这导致企业环境保护审计难以向深处发展。这就要求一方面要通过立法,完善法律体系,使环保法律法规与国际法律接轨;另一方面要逐步建立起环保审计的理论框架、作业规则与报告标准,使环保审计的范围、内容、程序和方法等走向制度化。


  (三)强化环保审计执法力度


  中国审计机关开展环保审计是宪法赋予的权限,宪法上已经确立了环保审计实施的法律权威性,监督被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动。审计机关有权行使审计监督职能,在审计结论和审计决定中对被审计单位和有关人员作出的处罚具有强制性,被审计单位和有关人员应当无条件执行。同时审计人员必须做到有法必依,强化环保审计执法力度,确保审计机关的各种处罚都可以得到有效的执行,即时纠正各类违反国家环境保护法规的问题,提高和增强公众的环境保护意识和环境法制观念。


  (四)延伸环保审计覆盖面


  环保审计的范围应多层次、宽领域体现国家治理关于环保的计划、方针和政策,包括有关环保法规政策措施的执行情况及效果,环保措施和技术的合理性、科学性、经济性,以及环境风险的评估。同时环保审计也应包括自然、经济、社会这三部分,即社会不断增长的物质需求,经济满足社会持续发展需求的能力,及自然满足社会需求和经济发展的永续能力。就目前环保审计而言,应着重于三个方面内容:(1)专项环保审计;(2)环境绩效审计;(3)结合经济责任审计考评各级领导人环境责任的履行情况。


  (五)构建环境效益指标评价体系


  环保审计工作不仅要收集充分适当的审计证据,还必须有环境效益指标评价体系作为支撑。只有具备相应的评价标准,审计方法实施起来才有针对性,才能更好的对被审计事项做出评价。审计机关应针对不同的审计类型和不同的审计目标,分别建立水污染、大气污染、噪声污染、固体废弃物污染及其防治的审计评价指标指引,同时应考虑绩效评价的特殊性,将定量评价与定性评价相结合。对于可以量化的指标,应通过设置指标的方式进行量化,以便于分析、比较;对于无法量化的指标,应将“优先实践”原则作为衡量标准。


  (六)提高审计人员的综合素质


  由于环保审计工作的技术性、专业性和综合性都很强,要求审计人员除了具备丰富的会计、审计知识,还必须具备包括社会学、环境学、工程学等方面的知识。审计部门为满足上述要求,应当重视对现有审计人员进行生态环境及相关知识的培训,并重视吸纳环境学、工程学等相关专业的人才,建立起一支结构合理、专业素质高的环保审计队伍。同时可以利用外部智力,聘请有环境事项专门知识的顾问,充实审计队伍。


  (七)加强环保审计的沟通和交流


  近年来,环境问题逐渐成为一个跨越国界的国际性问题,并且随着经济活动对环境的潜伏性影响不断显露,越来越多的环境问题不再是仅依靠一国的力量就可以解决的,这需要世界各国协调行动。作为一个新兴的问题,环保审计需要建立系统的理论和一系列技术方法,而这种工作是相当复杂的,各国的经验、面临的问题不同。要加强国际间环保审计的交流和协调,逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标准,减少环保审计实践中的盲目性,从而使环境审计工作逐步走上规范化、制度化的轨道。(东海县审计局 张威威)


 


  参考文献


  [1] Boivin B, Gosselin L. Going for a green audit[J].CA Magazine,1991,1243:61—63;


  [2]李雪,王恩山.环境审计的动因及其现状分析[J].财会月刊,2005,4:22;


  [3]蔡春,陈晓媛.环境审计论.北京:中国时代经济出版社,2006:78;


  [4] 王德元.加强环境审计推动和谐发展[J].工业审计与会计.2007(3):16。

 
 
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